ارزیابی جهانی طرح‌های دولتی مسکن استیجاری

فرزانه صادق، وزیر راه و شهرسازی در گفت‌وگویی تلویزیونی اعلام کرده است که دولت قصد دارد تا پایان سال جاری حداقل ۱۰ هزار واحد مسکن استیجاری را خریداری کرده و در اختیار زوج‌های جوان و خانوارهای کم‌درآمد قرار دهد. به گفته او، این واحدها در قالب بسته استیجاری عرضه می‌شود و مبلغ اجاره‌بهای دریافتی کمتر از میانگین بازار خواهد بود.

وزیر راه تاکید کرده است که بخش قابل توجهی از منابع این طرح، از آورده‌های داخلی وزارت راه و شهرسازی تامین خواهد شد. صادق اشاره کرده است که برای تامین بودجه، برخی واحدهای سازمانی این وزارتخانه، به‌ویژه در مناطق شمالی کشور، فروخته شده و در ازای آن واحدهای کوچک‌تری برای استفاده زوج‌های جوان خریداری می‌شود.

تجارت‌نیوز در این گزارش، تجربه‌های موفق و ناموفق کشورهایی که سیاست و طرح‌های مشابه اجاره‌داری دولتی را اجرا کرده‌اند، بررسی کرده و میزان امکان‌پذیری و پایداری این مدل در شرایط فعلی ایران را واکاوی می‌کند.

تجارب موفق مسکن‌های یارانه‌ای در کشورهای مختلف

وین؛ نمونه موفق مسکن مقرون به صرفه در اروپا

یکی از تجربه‌های موفق مسکن‌های یارانه‌ای در جهان، مربوط به کشور اتریش و به‌ویژه شهر وین است؛ این شهر سال‌هاست که به‌عنوان نمونه‌ای موفق در زمینه مسکن مقرون به صرفه شناخته می‌شود. با این حال، نوع مداخله و ساختار تامین مالی آن با بسیاری از نمونه‌های مشابه، متفاوت است.

مدل مسکن اجتماعی شهر وین بر پایه مالک‌داری و مداخله مستقیم دولت مرکزی شکل نگرفته، بلکه شهرداری وین و مجموعه‌ای از تعاونی‌ها و انجمن‌های غیرانتفاعی با سود بسیار محدود نقش اصلی را در ساخت و مدیریت این واحدها دارند.

به عبارتی، این واحدها تحت مالکیت مستقیم دولت مرکزی نیستند، بلکه بخشی از آن متعلق به شهرداری و بخش دیگری تحت مالکیت و مدیریت انجمن‌های غیرانتفاعی است. باید توجه داشت که شهرداری‌ها امکان خرید و فروش این املاک را ندارند و مسکن‌های یارانه‌ای متعلق به مردم هستند.

در وین ۲۲۰ هزار واحد که حدودا نیمی از کل واحدهای مسکونی شهر را تشکیل می‌دهند، یا در مالکیت شهرداری هستند یا توسط تعاونی‌های مسکن اداره می‌شوند. منابع مالی این واحدها به بودجه سالانه دولتی وابسته نیست و از مسیرهای گوناگونی تامین مالی می‌شوند. اوراق مسکن محلی، وام‌های بلند مدت بانکی با نرخ ترجیحی، صندوق‌های محلی و بخشی از درآمدهای مالیاتی شهری، منابع اصلی تامین مالی در وین هستند.

اجاره‌بها براساس هزینه ساخت و نگهداری محاسبه می‌شود و مداخله دستوری یا تعیین سقف اجاره‌بها در این الگو معنایی ندارد؛ همین موضوع باعث شده قیمت‌ اجاره خانه پایین بماند، اما این طرح دچار فرسودگی و فروپاشی نشود.

بنابراین، دولت مرکزی اتریش نه واحدی می‌خرد، نه اجاره تعیین می‌کند و نه در مدیریت پروژه‌ها دخالت مستقیم دارد. با وجود آنکه سیاست‌گذاری کلی در سطح دولتی صورت می‌گیرد، اما مالکیت، ساخت‌وساز و اداره واحدها کاملا در اختیار نهادهای محلی، به ویژه شهرداری و تعاونی‌هاست.

تجربه هلند در مسکن اجتماعی

هلند نیز یکی از شبکه‌های بزرگ و نسبتا موفق مسکن‌های اجتماعی را در اروپا دارد؛‌ با این حال، این واحدها تحت مالکیت دولت مرکزی نیستند و کنترل و مالکیت آن را انجمن‌های مسکونی برعهده دارند.

انجمن‌های مسکونی، نهادهای عمومی اما غیرانتفاعی هستند و سال‌هاست ساخت و اداره بخش بزرگی از واحدهای اجاره‌ای کشور هلند را بر عهده دارند. دولت مرکزی نیز تنها سیاست‌های کلان را تعیین می‌کند و نقشی در مالکیت یا مدیریت مستقیم این واحدها ندارد.

براساس گزارش‌های بین‌المللی، بیش از ۲.۳ میلیون واحد مسکونی در هلند، به عبارتی نزدیک به ۳۵ درصد کل موجودی مسکن کشور در اختیار انجمن‌های مسکن است.

تفاوت این مدل با شهر وین بیشتر به مالکیت واحدهای مسکونی برمی‌گردد. شهرداری‌های هلند خلاف الگوی وین، مالک گسترده واحدهای اجتماعی نیستند و بیشتر نقش ناظر و تخصیص‌دهنده زمین را ایفا می‌کنند. بنابراین، بار اصلی عرضه و نگهداری این واحدها بر دوش انجمن‌ها و شرکت‌های عمومی اما غیروابسته به دولت است.

منابع مالی پروژه‌ها از بودجه عمومی سالانه تامین نمی‌شود؛ بلکه از طریق وام‌های بلندمدت بانکی با نرخ ترجیحی، درآمد اجاره واحدهای موجود و صندوق ملی تضمین مسکن اجتماعی، که بازپرداخت وام‌های انجمن‌ها را تضمین می‌کند، تامین می‌شود.

بررسی‌ها نشان می‌دهد که صف انتظار برای واحدهای مسکونی یارانه‌ای در هلند طولانی‌تر از شهر وین است. علاوه بر این، فشار مالی در هلند بیشتر از وین است؛ زیرا تمام بار مالی بر دوش انجمن‌هاست و منابع مالی نیز محدود است؛ در حالی که در وین، بخشی از بودجه این واحدها از مالیات شهری و منابع عمومی تامین می‌شود.

تجارت ناموفق و شکست خورده اجاره‌داری دولتی

آمریکا؛ یک نمونه شکست خورده در اجاره‌داری دولتی

پروئیت ایگو، یک پروژه عظیم مسکن عمومی در شهر سنت‌لوئیس در ایالت میسوری آمریکا بود که بین سال‌های ۱۹۵۱ تا ۱۹۵۵ ساخته شد؛ هدف اصلی پروژه، اسکان طبقات کم‌درآمد و پاکسازی زاغه‌نشینی بود. بودجه ساخت این پروژه را دولت فدرال تامین می‌کرد و منابع مالی آن کاملا وابسته به دولت بود.

مینورو یاماساکی معمار این پروژه، طرح اولیه خود را که شامل ساختمان‌های کم‌ارتفاع، آپارتمان‌­های راه‌پله‌ای و برج‌های بلند بود، ارائه کرد. با این حال، دولت فدرال و آژانس مسکن عمومی نقش بسیار فعالی در شکل نهایی پروژه داشتند. دولت فدرال هزینه‌ها را محدود ساخت و ارتفاع ساختمان‌ها را به برج‌های ۱۱ طبقه یکنواخت تحمیل کرد، زیرا طرح اولیه یاماساکی بیش از حد پرهزینه بود؛ علاوه بر این، برای کاهش بیشتر هزینه‌ها، امکانات لوکسی که یاماساکی در نظر گرفته بود، حذف شدند.

مداخله مستقیم دولت اگرچه در ابتدا برای صرفه‌جویی در هزینه‌ها بود، اما تبدیل به یکی از عوامل مهم شکست پروژه شد. کاهش امکانات، استفاده از مصالح ارزان و تراکم بالا باعث شد نگهداری ساختمان‌ها بسیار دشوار شود. علاوه بر این، هزینه‌های نگهداری و بهره‌برداری منوط به اجاره کم ساکنان بود که درآمد کافی تامین نمی‌کرد.

به مرور زمان، میزان جرم و جنایت بالا رفت و شکاف نژادی نیز در این منطقه شکل گرفت؛ در نهایت پروژه در دهه ۱۹۷۰ تخریب شد و به‌عنوان یکی از شکست‌های بزرگ در عرصه سیاست‌های دولتی در مسکن عمومی تبدیل شد.

بریتانیا؛ مدل موفقی که با تغییر سیاست‌ها دچار افول شد

مدل مسکن اجتماعی بریتانیا که با نام مسکن‌های شورایی شناخته می‌شود، یکی از بزرگ‌ترین برنامه‌های اجاره‌داری دولتی در اروپا بود که پس از جنگ جهانی دوم برای اسکان طبقه کارگر و بازسازی شهرهای تخریب‌شده اجرا شد. دولت مرکزی بودجه ساخت را تامین می‌کرد، با این حال  طراحی، ساخت و نگهداری برعهده شهرداری‌ها و نهادهای محلی بود؛ این تقسیم وظایف باعث شد پروژه‌ها با نیازهای واقعی هر منطقه ساخته شوند و در موارد اولیه با شرایط آن منطقه منطبق باشند.

در دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ شوراها مجموعه‌های مسکونی کم‌ارتفاع و محله‌محور می‌ساختند، با این‌ حال بعدها به‌دلیل محدودیت بودجه، دولت ساخت برج‌های مرتفع با تراکم بالا را پیشنهاد داد؛ این اقدام باعث شد در برخی مناطق کیفیت ساخت کم‌ و هزینه‌های نگهداری سنگین شود.

با این وجود، استانداردهای قابل قبول ساخت و اجاره‌های کنترل‌شده، باعث شد بین دهه‌های ۱۹۶۰ تا ۱۹۸۰ مسکن اجتماعی بریتانیا از جمله مدل‌های موفق اروپا باشد و بیش از ۳۰ درصد خانوارهای بریتانیا در واحدهای شورایی زندگی کنند.

نقطه افول این مدل در دهه ۱۹۸۰ و با اجرای سیاست «حق خرید» آغاز شد؛ این طرح به مستاجران مسکن‌های شورایی اجازه می‌داد با تخفیف‌های قابل توجه واحد خود را خریداری کنند. این سیاست اگرچه به افزایش نرخ مالکیت کمک کرد، اما باعث کاهش شدید موجودی مسکن اجتماعی شد، زیرا واحدهای فروخته‌شده جایگزین نشدند و شورای محلی نیز نتوانست منابع مالی لازم برای ساخت واحد جدید را تامین کند؛ زیرا هزینه‌های ساخت بسیار بیشتر از درآمد حاصل از فروش مسکن‌های شورایی بود.

از طرفی تعداد قابل توجهی از این خانه‌ها به دست دلالان و همچین بخش خصوصی افتاد و کنترل بازار اجاره‌بها از دست دولت خارج شد و مشکلات دسترسی به مسکن افزایش یافت. در نتیجه، بریتانیا از یک کشور با ذخیره بزرگ مسکن اجاره‌ای دولتی، به کشوری تبدیل شد که با کمبود شدید واحدهای مقرون به صرفه روبه‌روست.

بنابراین، دولت بریتانیا نیز با مداخله مستقیم و سیاست‌های دستوری در بازار مسکن، باعث افول سیاست موفقی چون مسکن‌های شورایی شد.

بررسی‌ سیاست‌های دولتی در زمینه مسکن عمومی

بررسی‌ها نشان می‌دهد که تقریبا همه نمونه‌های موفق دنیا در مسکن اجتماعی و اجاره‌داری دولتی، توسط نهادهای غیردولتی و غیرانتفاعی اداره می‌شوند، دولت مرکزی نیز مداخله مستقیمی در این بازار ندارد. بنابراین، هیچ کشور توسعه‌یافته‌ای نتوانسته تا کنون یک مدل اجاره‌داری کاملا دولتی را به‌صورت گسترده و پایدار اجرا کند و به موفقیت برساند.

تجارب گذشته نشان می‌دهد که تقریبا تمام دولت‌هایی که در بازار اجاره مداخله مستقیم داشتند و سیاست‌های دستوری در پیش گرفته بودند، شکست سنگینی خوردند. به این ترتیب، هر جا دولت مرکزی مالک اصلی واحدها بوده، طرح معمولا زیان‌ده شده، بودجه کم آورده، نگهداری سازه‌ها مختل شده یا پروژه‌ها عملا رها شده‌اند

مسکن استیجاری ایران، شعار یا واقعیت؟

شرایط ایران تفاوت بسیاری با کشورهای نامبرده دارد و وضعیت اقتصادی نیز به مراتب بسیار وخیم‌تر است. ایران در سال‌های اخیر با ناترازی بودجه قابل توجهی روبه‌رو بوده است، هزینه‌های جاری دولت به‌طور سرسام‌آوری بالا رفته‌اند و سهم بخش مسکن از منابع مالی نیز بسیار محدود است.

در حالی که دولت پیشنهاد خرید واحد مسکونی را می‌دهد، این احتمال وجود دارد که تامین مالی این واحدها به‌ویژه در کلانشهرها فشار مالی سنگینی بر وزارت راه وارد کند و بر دیگر بخش‌ها نیز فشار بیاورد.

تجارب گذشته نشان داده است که دولت ایران در پروژه‌های بزرگ‌ مسکن‌سازی مانند نهضت ملی مسکن شکست سنگینی خورده و بارها با تاخیر، کمبود منابع یا توقف کامل پروژه‌ها مواجه شده است؛ بنابراین تضمین اجرای حتی ۵۰ درصد از چنین طرح بزرگی بسیار دشوار است.

علاوه بر این، دولت پیش از این سقف معینی برای افزایش اجاره‌بها تعیین کرده که به‌نظر می‌رسد تنها روی کاغذ باقی مانده است. واقعیت آن است که حتی قانون سقف ۲۵ درصدی افزایش اجاره‌بها نیز رعایت نمی‌شود و این سیاست هم شکست‌ خورده محسوب می‌شود.