مسکن، مهم‎‌ترین نیاز بشر، پس از غذا و پوشاک است. اهمیت مسکن تاجایی است که در اصول ۳۱ و ۴۳ قانون اساسی نیز به آن اشاره شده است.

طی دهه‌های اخیر، اقتصاد مسکن، توجه سیاستگذاران اقتصادی-اجتماعی را بیش از پیش به خود جلب کرده است. دلایل متعددی برای این امر قابل ذکر است. مهم‌ترین دلیل این است که هزینه مسکن، مهم‌ترین بخش هزینه‌های خانوار را تشکیل می‌دهد. ضمن اینکه بیشترین وزن را در محاسبه شاخص قیمت مصرف‌کننده دارد. علاوه بر این، بخش مسکن، ارتباط گسترده‌ای با سایر بخش‌های اقتصاد دارد.

از سوی دیگر، هر چند بخش مسکن کشور با سابقه هفت دهه برنامه ریزی، بخشی از کاستی‌های خود را مرتفع کرده است؛ با این حال، فهرست بلند مشکلات این بخش، حاکی از ساختار متصلب سیاستگذاری در بخش مسکن بوده و به تبع، لزوم نوگرایی و نواندیشی در این حوزه را اجتناب ناپذیر می‌کند. نگاهی به اهم مشکلات این بخش، موید آن است که حاکمیت رویکرد‌های غیرعلمی و گاه پروژه محور طی دهه‌های گذشته و کمرنگ بودن اصلاحات ساختاری و نهادی نتوانسته است مشکلات این بخش را مرتفع کند.

چالش‌هایی، چون سهم بالای مسکن در هزینه خانوار، نوسانات بازار مسکن، عدم‌تطابق الگوی عرضه و تقاضای مسکن، ناکارآمدی نظام تامین مالی مسکن، بالا بودن طول دوره انتظار خانوار‌ها برای دسترسی به مسکن، مالیات‌های غیر هدفمند و غیرموثر مسکن، حضور کمرنگ صنعتی سازی و فناوری‌های نوین در تولید مسکن، خلأ اجاره داری حرفه‌ای، حجم بالای بافت‌های نابسامان شهری، ناکارآمدی برنامه‌های تامین مسکن اقشار کم درآمد، سیستم اطلاعات ناقص زمین و مسکن، ساختار ناکارآمد هزینه-درآمد شهرداری‌ها و ساختار ناکارآمد نظارت بر شهر و ساختمان، اصلاحات در این حوزه را اجتناب ناپذیر کرده است.

از سوی دیگر باید توجه داشت که از دیرباز، ملک به عنوان یکی از گزینه‌های سرمایه‌گذاری نزد ایرانیان بوده و انباشت ثروت از کانال خرید و فروش ملک، بر سرمایه‌گذاری در تولید مرجح بوده است. صنعتی شدن، گسترش شهرنشینی، افزایش شدید جمعیت و خصوصا پررنگ شدن نقش نفت در اقتصاد ایران از دهه ۱۳۴۰ نیز مختصات جدیدی به اقتصاد زمین و مسکن بخشید. خصوصا که به موازات تعمیق بیماری هلندی، کالای غیرقابل مبادله‌ای، چون زمین از افزایش نسبی ارزش برخوردار شد.

از اواخر دهه ۱۳۶۰ نیز با اتمام جنگ و همچنین تغییر ساختار درآمدی شهرداری‌ها، تامین هزینه اداره شهر به تراکم فروشی و کاربری فروشی و مجوزفروشی متکی شد که بیش از آنکه نیاز شهر باشند، محملی برای درآمدزایی شهرداری‌ها بوده است.

به نظر می‌رسد بخش قابل‌توجهی از وضعیت کنونی، زاییده فقدان برخی از نهاد‌ها یا کژکارکردی نهاد‌های موجود است به گونه‌ای‌که نهاد‌های موردنیاز برای توسعه مسکن یا وجود ندارند یا اگر هم وجود دارند، کارکرد مخدوشی دارند. مثلا وزارت راه و شهرسازی به جای سیاستگذاری، تصدی گری کرده است. شهرداری به جای مدیریت شهر، تجارتِ شهر داشته است. انبوه ساز به جای توسعه‌گری، پیمانکاری کرده است. ضمن اینکه بخشی از مشکلات، ناشی از تعامل ناکافی (گاه، تقابل) نهاد‌های تصمیم سازی و سیاستگذاری در حوزه‌های زمین، مسکن و شهرسازی است.

از این روست که حتی در دوره‌هایی که بخش قابل‌توجهی از توان اجرایی و مالی دولت، مصروف طرح و پروژه‌ای در بخش مسکن شده است، مشکلات این بخش مرتفع نشده است؛ چرا که به جای پروسه اصلاحات ساختاری و نهادی، اجرای پروژه در کانون توجه بوده است. پیشینه اجرای برنامه‌های شتاب زده در کشورمان، بدون توجه به الزامات و نهاد‌ها نیز حاکی از آن است که چنین برنامه‌هایی در بلندمدت به نتیجه مورد انتظار نمی‌انجامد.

با این مقدمه، به برخی از مسائل که با اولویت بالاتر باید در بخش مسکن دولت چهاردهم پیگیری شود به شرح ذیل پرداخته می‌شود. بدیهی است برنامه تفصیلی، در قالب طرح جامع مسکن قابل ارائه است. اما نکته موکد این است که بر اساس تجارب پیشین، سیاستگذاران حوزه مسکن که تحت شدیدترین فشار‌های رسانه‌ای و افکار عمومی قرار داشته‌اند گاه از سر کلافگی، گاه برای رفع تکلیف و گاه برای خرید زمان به فکر تدوین یا بازنگری طرح جامع مسکن افتاده‌اند.

طرح جامع مسکن نیز با یک رویکرد سوسیالیستی و بدون توجه به محدودیت‌های مدیریتی و بودجه‌ای، مداخلات گسترده دولت را تجویز و تئوریزه کرده است. در واقع، به روزآوری طرح جامع مسکن با سیاق پیشین، نقشه راه واقع‌بینانه‌ای پیش روی سیاستگذار مسکن برای حل مشکلات ساختاری این بخش نمی‌گشاید.

زمین

زمین شهری از اصلی‌ترین موضوعات تاثیرگذار بر برنامه‌های توسعه مسکن محسوب شده و از ضرورت‌های اساسی در تولید و عرضه مسکن است. موضوع تامین مسکن به‌ویژه در مناطق کلان‌شهری با مواردی همچون گسترش افقی شهرها، تخریب زمین‌های کشاورزی، محدود بودن زمین‌های دولتی مناسب برای توسعه شهری، زمان‌بر و هزینه‌بر بودن فرآیند آماده‌سازی و تامین زیرساخت‌ها برای اراضی الحاقی همراه است.

در خصوص زمین، توجه به چند نکته حائز اهمیت مضاعف است: الف- وسعت کشور و وفور زمین آماده‌سازی‌نشده و بدون خدمات زیربنایی و روبنایی می‌تواند موجب کم‌پنداری محدودیت زمین شود. واقعیت این است که میزان زمین‌های قابل سکونت در اختیار دولت، محدود است و اکثر زمین‌های موجود، نیازمند آماده‌سازی و تامین خدمات است.

تجربه مسکن مهر ثابت کرد غفلت از این مساله می‌تواند موجب ساخت مسکن غیرقابل سکونت و خالی از سکنه شود و فرآیند عرضه را سال‌ها با تاخیر مواجه کند.

ب- توسعه شهری کشور با محدودیت‌های طبیعی از جمله منابع آبی، توپوگرافی نامناسب، قرار گرفتن روی آبخوان‌ها، مناطق حساس محیط‌زیستی، زلزله و گسل مواجه است. شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران در سال‌های اخیر با رویکردی انبساطی موضوع الحاقات و تصویب شهرک‌ها را در دستور کار قرار داده است. مجلس شورای اسلامی نیز در قالب ماده ۵۰ قانون برنامه هفتم، وزارت راه و شهرسازی را مکلف به اضافه کردن ۰.۲‌ درصد از مساحت سرزمین به ظرفیت سکونتگاهی کشور در روستا‌ها و شهر‌های کوچک و میانی می‌کند. مقایسه این عدد با کل عرصه مسکن مهر کشور، حاکی از ساده انگاری قانون‌گذار در خصوص این تجویز در مساله پیچیده زمین است.

با این‌حال، موضوع غیرقابل کتمان در اقتصاد مسکن، بالا بودن متوسط «سهم زمین از قیمت مسکن» در کشورمان در مقایسه با دیگر کشورهاست. با توجه به عدم حضور توسعه گران خصوصی زمین در کشورمان، عرضه زمین شهری عمدتا بر دوش سازمان ملی زمین مسکن و شرکت مادرتخصصی شهر‌های جدید افتاده است که با توجه به افزایش پیوسته تعداد خانوارها، پاسخگوی نیاز زمین نبوده‌اند.

برای پاسخگویی به نیاز زمین شهری، گزینه‌های اولویت داری همچون استفاده از فرصت زمین‌های بایر رها شده داخل محدوده شهرها، تغییرکاربری زمین‌های دارای کارکرد‌های ناسازگار با ماهیت زندگی شهری همچون انبار‌های بزرگ و پادگان‌های نظامی و در موارد بسیار خاص، الحاق اراضی غیر‌کشاورزی و دارای قابلیت توسعه مسکونی به شهر‌های موجود بر اساس برآورد‌های نیاز به فضای مسکونی و توسعه شهری است.

علاوه بر موارد پیش گفته، می‌توان از احداث و توسعه شهرک‌های مسکونی برای تامین زمین مسکونی به خصوص در کلان‌شهر‌ها و شهر‌های بزرگ که با محدودیت الحاق اراضی مواجه هستند، یاد کرد. علاوه بر چهار اولویت تامین زمین که اشاره شد، زمین‌های واقع در بافت‌های فرسوده و خصوصا سکونتگاه‌های غیررسمی می‌توانند وارد چرخه عرضه مسکن شهری کشور شوند.

نکته مهم دیگری که باید مورد توجه سیاستگذار قرار گیرد این است که واگذاری مستقیم زمین دولتی به متقاضیان برای ساخت مسکن، منجر به واگذاری رانت به گیرنده زمین می‌شود و عمدتا این زمین‌ها در بازار زمین مورد دادوستد سوداگران قرار می‌گیرند.

به لحاظ اجرایی نیز، ایجاد بستری مناسب برای حضور شرکت‌های توسعه‌گر به‌خصوص شهرک‌ساز، کمک شایانی برای بهره‌برداری از زمین‌های قابل عرضه است. از آنجا که برای انجام فعالیت توسعه گری، به سرمایه‌های بزرگی نیاز است شاید در مراحل اولیه بهتر باشد از شرکت‌های بزرگ خارجی یا نهاد‌های متمول داخلی دعوت به عمل آید و در صورت لزوم به آن‌ها تضامین دولتی نیز داده شود.

نظام تامین مالی

صاحب‌خانه شدن، یکی از بالاترین ترجیحات برای اغلب خانوارهاست. بسیاری از خانوار‌ها حاضر هستند از زمینه‌های دیگر چشم‌پوشی کنند تا بتوانند یک واحد مسکونی خریداری کنند. ضمن اینکه مالکیت واحد مسکونی، وثیقه‌ای ارزشمند برای اخذ وام به منظور توسعه کسب و کار به شمار می‌رود.

از سوی دیگر تامین مالی مسکن در ایران، عمدتا به پس‎انداز سالیان گذشته خانوار‌ها و تا حدودی به بازار پول و بانک اتکا دارد. اعطای تسهیلات بانکی می‌تواند در سمت عرضه مسکن، با تبدیل تسهیلات مشارکت مدنی به فروش اقساطی، وارد بازار معاملاتی مسکن شود یا به طور مستقیم در سمت تقاضای مسکن، در قالب عقد فروش اقساطی اعطا شود.

توجه به چالش‌های نظام تامین مالی مسکن در ایران همچون عدم انعطاف تسهیلات بانکی، خلأ بانک توسعه‌ای مسکن، ناکارآیی نهاد پس‎انداز مسکن، فقدان رقابت در بخش تامین مالی مسکن، نسبت پایین مبلغ تسهیلات به ارزش واحد مسکونی و سهم بالای مبلغ اقساط بازپرداخت تسهیلات مسکن از حقوق و دستمزد، نیازمند توجه است.

در این راستا سیاست‌های متنوعی همچون اصلاح و توسعه بازار پیش‌فروش مسکن به عنوان یک راهکار تامین مالی طرف عرضه، استفاده از ظرفیت‌های ماده ۱۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، استفاده از ظرفیت‌های بازار سرمایه، استفاده از بستر بلاک‌چین برای تامین مالی مسکن، راه‌اندازی صندوق‌های پس‌انداز منطقه‌ای و... باید مورد توجه قرار گیرد.

با همه اوصاف، جای کتمان نیست که همچنان بانک مسکن به عنوان تنها بانک تخصصی بخش مسکن، بار اصلی تامین مالی مسکن را بر عهده دارد. واقعیت نیز حاکی از آن است که تامین مالی خریداران و سازندگان مسکن، بدون حضور همه‌جانبه بانک مسکن و هماهنگی کامل با وزارت راه و شهرسازی میسر نخواهد شد. بر این مبنا از دولت و به طور خاص از بانک مرکزی، سازمان برنامه و بودجه، وزارت راه و شهرسازی و وزارت امور اقتصادی و دارایی انتظار می‌رود ضمن کمک به افزایش سرمایه بانک مسکن، با اقداماتی همچون کاهش نرخ ذخیره قانونی بانک مسکن، پذیرش اوراق بانک مسکن توسط سایر بانک‌ها به عنوان ذخیره قانونی و... قدرت تسهیلات‌دهی این بانک را افزایش دهند.

اقشار کم‎درآمد

ساختار اقتصادی کشور، تقاضای مصرفی طبقه متوسط را برای خرید مسکن، تضعیف کرده و کم درآمد‌ها را با شدت بیشتری محتاج حوایج ضروری کرده است. با توجه به اینکه طول دوره انتظار برای تملک مسکن برخی از اقشار جامعه به یک قرن می‌رسد نمی‌توان تامین مسکن این اقشار را بر دوش بازار نهاد و به تبع، کمک دولت برای تامین مسکن دهک‌های ۱ تا ۳ جامعه اجتناب‌ناپذیر است.

البته لزومی ندارد، مداخله یاد‌ شده، در قالب مسکن ملکی باشد و حرکت به سمت تامین بخشی از نیاز دهک‌های پایین جامعه در قالب مسکن استیجاری می‌تواند کمک موثری بر مشکلات بخش مسکن باشد. این در حالی است که در قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و آیین‌نامه اجرایی آن ظرفیت‌های مغفول قابل‌توجهی برای مسکن استیجاری وجود دارد.

شایان ذکر است حتی در مسکن مهر که هدف اصلی آن، کمک به تامین مسکن ۵ دهک اول بود با توجه به توان مالی خانوار‌های کم درآمد، قسمت عمده‌ای از دهک‌های ۱ تا ۳ درآمدی، توسط این طرح پوشش داده نشد و عملا نمی‎توان طرح‌های این‌چنینی را جانشین کاملی برای مسکن اقشار فرودست اقتصادی دانست.

بازآفرینی شهری

هر چند گستردگی بافت فرسوده در کشور، حاکی از حجم مشکلات در این خصوص است، با این حال، بافت‌های نابسامان شهری، با برخورداری از امکانات زیربنایی و روبنایی و همچنین هویت محله‎ای، یک ظرفیت انکارناپذیر در حوزه مسکن و شهرسازی کشور به شمار می‌رود.

آنچه به عنوان تعریف مشترک بافت فرسوده مدنظر قرار می‌گیرد، معیار‌های سه گانه ریزدانگی، ناپایداری و نفوذناپذیری است. البته این سه معیار، عمدتا کالبدی بوده و عناصر اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، حقوقی، طبیعی و انسانی در آن‌ها کمرنگ هستند و این خود نیازمند بازنگری جدی در این خصوص است. متفاوت بودن سبک زندگی در بافت‌های فرسوده نسبت به سبک زندگی مدرن شهری، بالا بودن میزان فقر، بیکاری، انواع جرایم، ناامنی و بزهکاری، پایین بودن سرمایه اجتماعی و مواردی از این دست، نشان‌دهنده لزوم تفکیک و اولویت‌بندی نوسازی بافت‌های فرسوده است. در واقع یک‌کاسه دیدن بافت‌های فرسوده با معیار‌های سه‌گانه، اولویت‌بندی این بافت‌ها را ناممکن ساخته و با بزرگ‌سازی ناخواسته مساله، حل آن را مختل کرده است. بر این اساس ضروری است بازتعریف شاخص‌ها و اولویت‌بندی بافت‌ها به منظور بازآفرینی به‌طور جدی در دستور کار قرار گیرد.

یکی از پیش‌نیاز‌های اجتناب‌ناپذیر برای ساماندهی بافت‌های نابسامان شهری خصوصا سکونتگاه‌های غیررسمی، مشارکت جدی سازمان ملی زمین و مسکن و معاونت شهرسازی و معماری با شرکت بازآفرینی شهری است. ضمن اینکه ادارات کل راه و شهرسازی استان‌ها، ساختار بوروکراتیک کارآمدی برای نمایندگی فعالیت‌های سازمان ملی زمین و مسکن و شرکت بازآفرینی شهری ندارند و لزوم نهادسازی و برون‌سپاری فعالیت‌های این‌چنینی در قالب نهاد‌های منطقه‌ای ضروری به نظر می‌رسد.

در خصوص سکونتگاه‌های غیررسمی نیز هر چند نمی‌توان نسخه واحدی ارائه کرد با این‌حال آنچه در پی دهه‌ها تجربه به دست آمده است این است که در بخش عمده‌ای از این مناطق باید در قالب یک طرح منسجم، سکونتگاه‌های غیر‌رسمیِ واجد شرایط را رسمیت بخشید.

مسکن استیجاری

اجاره نشینی برای بسیاری از خانوارها، جانشین خرید مسکن به شمار می‌آید؛ به این ترتیب که با توجه به قیمت مسکن، ناگزیر می‌شوند یا ترجیح می‌دهند تقاضای خود را برای تملک مسکن به تعلیق درآورده و به بازار اجاره مسکن روی آورند. البته دولت‌ها غالبا با تمرکز بر سکونت ملکی از این مساله غفلت می‌کنند که هر چند جانشینی میان مسکن ملکی و اجاره‎‌ای وجود دارد، اما این دو، کاملا جانشین یکدیگر نبوده و کل مساله اجاره را نمی‌توان در بازار مسکن ملکی حل کرد.

به دلایل اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، میل به مالکیت در ایران بالاست؛ به گونه‌ای که اکثر خانوار‌ها تا وقتی که مجبور نشوند، سکونت اجاره‌ای را انتخاب نمی‌کنند. در واقع با وجود افزایش سهم مسکن اجاره‌ای طی دهه‌های اخیر، عمده خانوار‌ها تمایل دارند مسکن خود را به صورت ملکی تامین کنند. رشد قیمت‎ها در بازار مسکن، انگیزه خرید مسکن را در خانواده‌هایی که از توان مالی لازم برای این موضوع برخوردارند، دوچندان می‌کند؛ زیرا واهمه دارند با ادامه روند صعودی قیمت‎ها، توان آن‌ها برای خرید مسکن در آینده کاهش یابد.

از سوی دیگر، با توجه به هرم جمعیتی کشور، تقاضای بالقوه‌ای در بازار مسکن حضور خواهد داشت که بخش اصلی آن جمعیت، در محدوده سنی ۲۵ تا ۴۵ سال هستند. واضح است که حتی اگر توان کسب درآمد این گروه سنی افزایش یابد، به طور طبیعی، این گروه سنی از انباشت پس انداز بالایی برخوردار نیست. به غیر از بخش کمی از این جریان تقاضا که با پشتوانه ثروت نسل‌های پیشین یا با دریافت تسهیلات بانکی و غیربانکی به خرید مسکن اقدام می‌کنند، بقیه افراد به مسکن اجاره‎ای روی می‌آورند.

در سمت عرضه مسکن اجاره‎‌ای نیز با توجه به نوسانات شدید قیمت مسکن در کشورمان، بهره مندی از فرصت‌های سوداگری و خرید و فروش، جذابیت بیشتری نسبت به حفظ بلندمدت مسکن، به منظور اجاره داری دارد.

نکته‌ای که نباید مورد غفلت سیاستگذار قرار گیرد این است که برای توسعه استیجار به عنوان یکی از راهکار‌های تامین مسکن در کشور، اتخاذ هر سیاست عوام‎پسندی که با لحاظ منافع متقاضیان (مستأجران) و بدون توجه به منافع عرضه‌کنندگان (موجرین) صورت پذیرد، در نهایت موجب بازی باخت-باخت می‌شود (تجارب جهانی حاکی از آن است که با مشخص شدن تبعات سرکوب بازدهی برای موجرین، سیاست‌های این‌چنینی بعد از مدتی کنار گذاشته شده اند).

از سوی دیگر سیاست‌های متنوعی همچون رفع موانع نهادی برای اجاره داری حرفه‌ای، ظرفیت‌های نظام مالیاتی (وجود سابقه قابل‌توجه و طولانی‌مدت ۱۲۰ ساله در زمینه مالیات در بازار استیجار)، تامین زمین برای تولید مسکن استیجاری به‌صورت مشارکتی، بهره‌مندی نظام مسکن استیجاری حرفه‌ای از بازار‌های سرمایه، واگذاری حق بهره‌برداری از زمین برای تولید انبوه مسکن استیجاری و سایر ابزار‌های پولی، مالی و شهرسازی قابل بررسی و تجویز هستند.